المبالغة بتقدير الإيرادات وانفلات الإنفاق يضعفان جهود الإصلاح

الوقائع الإخبارية: على الرغم من برامج الإصلاح الاقتصادي التي نفذتها الحكومات المتعاقبة مع صندوق النقد الدولي إلا أن واقع الحال يدل على أن العديد من الاخطاء التي وقعت بها من واقع تحليل أرقام المالية العامة، ومنها على سبيل المثال الانفلات في النفقات العامة وعدم استخدام الموارد بالشكل الأمثل إلى جانب سوء التقدير والمبالغة في بنود الموازنة مما فاقم الأوضاع في كثير من الأحيان وجعلها في مرات أخرى سببا جوهريا لتأخير إنهاء المراجعة مع النقد الدولي واتخاذ إجراءات مالية لاحقة وفقا لفترة الدراسة (2011-2019). وتركز في هذه الدراسة على موازنة الحكومة المركزية وتتبع أرقام المالية العامة من عدة نواح ولعل أهمها اجمالي الإيرادات العامة والنفقات العامة والعجز بعد المنح، علما بأن انتفاخ أرقام النفقات العامة كان في الجارية وليس في الرأسمالية مما يفسر عدم تحسن البنى التحتية وبقاء معدلات النمو الاقتصادي بشكل ضعيف. وخلال الاطلاع فقط على أرقام المالية العامة، فيلاحظ أن اجمالي الإيرادات والمنح ارتفع نتيجة الإجراءات المالية من العام (2011-2019) بنسبة 59 %، فيما ارتفعت الإيرادات المحلية والتي هي من صلب الإجراءات المالية بنسبة 91 %، إذا كانت 5.4 مليار دينار وحاليا يتوقع أن تصل إلى 8 مليارات دينار، علما بأن الإيرادات المحلية مبالغ فيها وتقديراتها التي اعدتها الحكومة غير منطقية، وهي عرضة للانحراف هبوطا. أما فيما يتعلق في الجانب الآخر من الموازنة العامة خلال فترة الدراسة (2011-2019) فيلاحظ أن اجمالي الانفاق كان نحو 6.7 مليار دينار ويتوقع أن يصل مع نهاية العام الحالي 9.2 مليار دينار علما بان الانفاق جوهره جار، والذي ارتفع خلال فترة الدراسة 40 %، بالمقابل الرأسمالي ارتفع بنسبة 18 %، علما بأن خيار الحكومة للمحافظة على تقليل انحراف الإيرادات المتوقع العام الحالي سيتم في تخفيض الإنفاق الرأسمالي كما جرت العادة. جوهر الإصلاح الاقتصادي كان مبنيا على أساس رفع الدعم وتوجيهه إلى المواطن بدلا من السلعة، بهدف إعادة التوازن في المالية العامة ضمن برنامج الاستعداد الائتماني (2012-2015)، والبداية كانت في قرار رفع الدعم عن المحروقات وتحويل ما يقارب 800 مليون دينار من الدعم إذ تزامن تنفيذ البرامج مع اضطرابات سياسية في المنطقة بما يسمى بـ "الربيع العربي” وانقطاع امدادات الغاز المصري فتحول رقم الدعم في 2012 إلى نقطة تعادل ومن ثم إلى مصدر مهم للخزينة العامة من خلال ضرائب مختلفة، فاليوم أصبح الإيراد من المحروقات يصل إلى مليار دينار بدلا من الدعم. أرقام المالية بمجرد النظر في الأرقام والتي تستهدف فيها بدء تنفيذ الحكومات للبرامج الإصلاحية، يسجل ثبات وضبط في النفقات بشكل حازم (2011، 2012، 2013)، إذا أن الإنفاق كان 6.7 و 6.8 و 7 مليار دينار على التوالي مع أن المالية العامة لم تكن فكرة الدعومات وحدها تمثل صداع المالية العامة بل التحول للاعتماد على الديزل في توليد الكهرباء عقب انقطاع امدادات الغاز المصري وتدفق اللاجئين السوريين وهذان تحديان يواجهان الاقتصاد الوطني. وبمجرد النظر إلى العجز قبل المنح في (2011، 2012، 2013)، يتجلى سوء الأوضاع فقد كان 2597 و 2151 و 1957 مليون دينار مما يدلل حينها انكشاف المالية العامة وحجم البعد عن الاعتماد على الذات والذي يفسر ارتفاع المديونية العامة في البداية. على أي حال وبعد ورود المنح في الأعوام (2011-2013) يمكن الاشارة إلى أن العجز أصبح 1382 و 1842 و 1318 مليون دينار على التوالي. وإذا تمت العودة مرة أخرى للسنوات (2014 و 2015 و 2016)، يلاحظ الرجوع إلى نهج التوسع في الإنفاق العام حيث قفز إلى 8096 و 7722 و 7498 مليون دينار مع مرافقتها بإجراءات مالية قوية وحادة هدفت إلى زيادة الإيرادات، لكنها لم تنعكس على حجم الانفاق الرأسمالي. قرارات مجلس الوزراء (2012-2018) الإصلاحية اتخذ مجلس الوزراء -كما رصدته "الغد”- نحو 60 قرارا يتعلق في البرامج الإصلاحية جلها يهدف إلى زيادة الإيرادات (إجراءات مالية)، وفي قرارات أخرى محاولا تنشيط الاقتصاد في ضوء المعطيات الاقتصادية، علما بأن مسيرة الإصلاح تظهر تعديل قانون ضريبة الدخل مرتين خلال برنامجين إصلاحيين مما يدلل على عدم استقرار التشريعات والذي يتحدث عنه بقوة القطاع الخاص.(قانون دخل جديد كل ثلاث سنوات ونصف). ومن القرارات التي اتخذها مجلس الوزراء في حزيران (يونيو) 2012، رفع التعرفة الكهربائية على الاستهلاك المنزلي، لما يزيد على 600 كيلو واط شهريا، بنسب متفاوتة مع استمرار اعفاء المستهلكين الذي يقل استهلاكهم على 600 كيلوواط /ساعة، كما تم رفعها أيضا على قطاعات تجارية يزيد استهلاكها الشهري على 2000 كيلوواط/ساعة. كما قامت الحكومة برفع التعرفة الكهربائية على كل من شركات الاتصالات والبنوك والصناعات الاستخراجية والتعدينية وانارة الشوارع ومؤسسات الموانئ والفنادق وضخ المياه بنسب تراوحت بين 22 % إلى 150 %. وفي حزيران 2012 أقر مجلس الوزراء نظاما معدلا لنظام الضريبية الخاصة لسنة 2012، على أن يعمل به في بداية تموز 2012، وشمل العديد من التعديلات إذ تم رفع الضريبة الخاصة على الجعة والمسكرات والمشروبات وتعديل نسبة الضريبة الخاصة والخاصة بالسيجار من نسبة 15 % إلى 150 %. واخضاع اجهزة الهواتف الخلوية للضريبة العامة على المبيعات في حزيران بنسبة 8 %، والقرار الأهم الذي كان الأقوى تم في تشرين الثاني 2012، والذي تجسد بتحرير/ تعديل أسعار كل من البنزين الخالي من الرصاص أوكتان (90) والسولار والكاز واسطوانة الغاز اعتبارا من 14/11/2012 حتى 31/12/2012 وتعديل أسعارها بشكل شهري اعتبارا من 11/1/2013 وفقا لآليات التسعير المعتمدة ومن خلال لجنة تسعير المحروقات والتوجه من الدعم السلعي للمحروقات إلى دعم نقدي مباشر للأسر المستحقة. في العام 2013 اتخذ مجلس الوزراء مجموعة جديدة من القرارات بلغت نحو 6 قرارات فمنها البدء باستيفاء ضريبة الايواء الفندقي بنسبة 16 % بدلا من 8 % اعتبارا من مطلع أيار (مايو) 2013، واقرار النظام المعدل لنظام الضريبة الخاصة لسنة 2018 ويقرأ النظام مع رقم 80 لسنة 2000 وقد شملت التعديلات الغاء نسبة الضريبة الخاصة الواردة في البند 6 منها والمتعلقة بخدمة اشتراك الهاتف المتنقل والراديو سواء المؤجلة الدفع أو المدفوعة مسبقا لتصبح 24 % من 12 %. كذلك في تموز (يوليو) 2013، عادت بعد أقل من عام على قرارها الأول لترفع الضريبة الخاصة على أجهزة الهواتف الخلوية بما فيها الهواتف الذكية لتصبح 16 % بدلا من 8 %. وفي آب (أغسطس) 2013، عدلت الحكومة التعرفة الكهربائية استنادا لأحكام المادة (18/ أسعار الكهرباء)، من اتفاقية امتياز شركة الكهرباء الأردنية لتشمل تعديلات اضافية ضمت المنزلي دون استهلاك 600 كيلو واط بالسعة وتوحيد شرائح البنوك والقطاعات الأخرى. وفي العام 2014، اتخذ مجلس الوزراء نحو 8 قرارات بدءا من شباط (فبراير) ومنها إعادة رفع الضريبة الخاصة على الكماليات أهمها الجعة والمشروبات الكحولية والمكسرات والتبغ بنسب متفاوتة، ومضاعفة رسوم تأشيرات الدخول الفردية اعتبارا من نيسان (ابريل) 2014، وذلك على التأشيرات الإلكترونية والعادية. وفي العام 2015، اتخذت الحكومة 13 إجراء ماليا أهمها اقرار قانون ضريبة الدخل لسنة 2014. والذي تم البدء فيه في بداية العام 2015، وكذلك تعديل قيمة المبلغ المقطوع على فاتورة المياه بزيادة تراوحت حسب الاستهلاك من دينارين في الفاتورة الربعية إلى 6 دنانير لمن هم فوق 73 مترا مكعبا. وفي كانون الأول (ديسمبر) 2015، ولغايات تحفيز القطاع العقاري في المملكة، قرر مجلس الوزراء اعفاء رسوم التسجيل وتوابعها لجميع الوحدات السكنية المفروزة بغض النظر عن البائع، وعلى أن لا تزيد المساحة على 150 مترا مربعا غير شاملة الخدمات، في حين إذا زادت تخصع المساحة الزائدة للرسوم لغاية 180 مترا مربعا، اما إذا زادت تخضع المساحة كاملة لرسوم التسجيل. وانهت المملكة تنفيذ البرنامج الاستعدادي الائتماني (SBA) والذي انتهت مدته في آب (اغسطس) 2015، إذ ذكر صندوق النقد الدولي أن الأردن تمكن من الحفاظ على الاستقرار الاقتصادي الكلي والاطلاع بإصلاحات كبيرة في السياسات وسط بيئة خارجية صعبة، ومواطن ضعف كبيرة، إلى جانب استضافة عدد كبير من اللاجئين السوريين. غير أن هناك تحديات مهمة ما تزال باقية. فالنمو الاقتصادي ما يزال أقل من المستوى الممكن، والبطالة مرتفعة وخاصة بين الشباب والنساء، كما أن إجمالي الدين العام ارتفع إلى 93 % من إجمالي الناتج المحلي، وأزمة اللاجئين تفرض عبئا على الاقتصاد والمالية العامة، وعجز الحساب الجاري الخارجي مرتفع. ولمعالجة هذه التحديات، وضعت السلطات برنامجا للإصلاح الاقتصادي والمالي يرتكز على الإطار الوطني للسياسات الاقتصادية والاجتماعية الذي يغطي 10 سنوات (رؤية 2025). ويهدف هذا البرنامج إلى تحقيق تقدم في جهود الضبط المالي ودفع عجلة الإصلاحات الهيكلية واسعة النطاق من أجل تحسين الأوضاع الاقتصادية ومن ثم تحقيق النمو الاحتوائي لشرائح سكانية أوسع. في 24 آب (أغسطس) 2016، وافق المجلس التنفيذي لصندوق النقد الدولي على عقد اتفاق ممدد مع الأردن يتيح ما يعادل 514.65 مليون وحدة حقوق سحب خاصة (حوالي 723 مليون دولار أميركي، أو 150 % من حصة الأردن في الصندوق) تُصْرَف على مدار ثلاث سنوات بموجب "تسهيل الصندوق الممدد” (EFF)، لدعم برنامج الأردن للإصلاح الاقتصادي والمالي. ويهدف البرنامج إلى تحقيق تقدم في جهود الضبط المالي من أجل تخفيض الدين العام ودفع عجلة الإصلاحات الهيكلية على نطاق واسع لتحسين الأوضاع الاقتصادية ومن ثم تحقيق النمو الاحتوائي لشرائح سكانية أوسع. خلال العام 2016 ، اتخذ مجلس الوزراء 6 إجراءات مالية تفاوتت بين تحفيزية مثل تخفيض رسم البيع عن الاراضي الخلاء بنسبة 50 % بحيث تصبح 2.5 % بدلا من 5 % وتخفيض ضريبة العقار بنسبة 50 % بحيث تصبح 2 % بدلا من 4 %، الى جانب رفع أسعار السجائر ورفع الضريبة الخاصة على الكحول والنبيذ واستيفاء رسوم نقل إضافية على نقل ملكية أي مركبة باستثناء مركبات النقل العمومي، ورفع رسوم سعر بيع كل من لتر السولار والكاز والبنزين بأنواعه بمقدار 25 فلسا. خلال العام 2017، تبدو القرارات منسوخة ولكن النسب ترتفع وتمثلت بنحو 12 اجراء ماليا مع تفرعاتها فمنها على سبيل المثال فرض ضريبة مقطوعة على كل لتر بنزين 90 مقدارها 5 قروش، وصدور نظام معدل لنظام الضريبة الخاصة لسنة 2017، ويقرأ مع النظام رقم 80 لسنة 2000 وذلك على النحو التالي (رفع الضريبة الخاصة على علبة السجائر وحسب سعر البيع للمستهلك، ورفع الضريبة الخاصة على خدمة اشتراك الهاتف المتنقل والراديو المتنقل المؤجلة الدفع أو المدفوعة لتصبح 26%، وفرض ضريبة خاصة بمقدار 2.6 دينار على خدمة اشتراك الهاتف المتنقل عن كل خط يباع اعتبارا من منتصف شباط (فبراير) 2017، وفرض ضريبة خاصة بنسبة 10 % على المشروبات الغازية، إلى جانب تعديل على رسوم تصاريح العمل على العمال غير الأردنيين. العام 2018، كان عام الحسم في الإجراءات المالية فقد استهلته الحكومة برفع الدعم عن الخبز وتثبيت أسعار الخبز، ورفع نسبة الضريبة العامة على المبيعات لتصبح 10 % على السلع المعفاة والخاضعة لنسبة صفر و 4 % مع الابقاء على بعض السلع الأساسية دون تغيير ، وتعديل الضريبة الخاصة على السجائر بإضافة 200 فلس على كل علبة سجائر مطروحة للاستهلاك المحلي وحسب سعر البيع للمستهلك، ويلاحظ هنا أن الخزينة باتت تستهدف نحو مليار دينار من إيرادات التبغ والسجائر. كما شهد العام 2018، جملة أخرى من الإجراءات القوية على المركبات وعدم تجديد إعفاء مركبات الهايبرد ورفع أجور النقل ورفع الضريبة الخاصة على البنزين أوكتان 95 و 98 لتصبح 30، ووجدت بأن الضريبة الخاصة على المشروبات الغازية تستحق الرفع إلى 20 %. كما قررت هيئة تنظيم قطاع الطاقة والمعادن في آذار (مارس) 2018، وضع بند فرق أسعار الوقود المثبت على فاتورة الكهرباء ليصبح 14 فلسا بدلا من 12 فلسا، مع استمرار اعفاء الشرائح التي تستهلك 300 كيلو واط وما دون، وفي نيسان (ابريل) 2018، عادت هيئة تنظيم قطاع الطاقة والمعادن لتعديل بند فرق أسعار الوقود المثبت على فاتورة الكهرباء ليصبح 15 فلسا بدلا من 14 فلسا واتخذ القرار مرة أخرى في أيار (مايو) 2018، وعدلت بند فرق أسعار الوقود ليصبح 17 فلسا بدلا من 15 فلسا. ورغم كل تلك الإجراءات لم يحصل اتفاق بين الحكومة في حينها على المراجعة الثانية مع صندوق النقد الدولي، ولجأت الحكومة في أيار (مايو) 2018 لمشروع قانون معدل لقانون ضريبة الدخل رقم 34 لسنة 2014، والهادف الى معالجة التجنب والتهرب الضريبي وتحسين الادارة الضريبية وتوسيع قاعدة الضريبة، لكن صدرت الإرادة الملكية السامية بوقف العمل بقرار رفع أسعار المحروقات وزيادة بند فرق أسعار الوقود المثبت على فاتورة الكهرباء لشهر حزيران، والابقاء عليها كما كانت في شهر أيار (مايو) 2018، وذلك للتخفيف من الأعباء الاقتصادية على المواطنين في شهر رمضان. كما قرر مجلس الوزراء في تموز (يوليو) 2018، سحب مشروع القانون المعدل لقانون ضريبة الدخل رقم 34 لسنة 2014، وجاء القرار انسجاما مع التوجيهات الملكية التي تضمنها كتاب التكليف السامي، والذي شدد على ضرورة مراجعة شاملة للمنظومة الضريبية والعبء بشكل متكامل. غير أن الحكومة الحالية عادت في أيلول (سبتمبر) 2018، وأقرت صيغة معدلة لمشروع القانون المعدل لقانون ضريبة الدخل رقم 34 لسنة 2014، والذي تم سحبه في حزيران (يونيو) 2018، بهدف إصلاح النظام الضريبي، وتحفيز النمو الاقتصادي والاستقرار المالي والتنمية وخلق فرص العمل في المحافظات وتحقيق العدالة في توزيع العبء الضريبي من خلال تصاعدية الضريبة ومحاربة التهرب الضريبي والاعتداء على المال العام. الأردن والنقد الدولي
وفي أيار (مايو) الماضي، وبعد أكثر من عام على المراجعة الأولى وافق المجلس التنفيذي لصندوق النقد الدولي على المراجعة الثانية لأداء الاقتصاد الأردني بموجب الاتفاق الممدد الذي يستفيد الأردن بموجبه من "تسهيل الصندوق الممدد” (EFF). ومدد الاتفاق مع الأردن إلى آذار (مارس) 2020، ويهدف هذا البرنامج إلى إعطاء دفعة لإجراءات الضبط المالي للوصول بالتدريج إلى خفض الدين العام وإجراء إصلاحات هيكلية واسعة النطاق تُحسِّن الأوضاع السائدة لتحقيق نمو احتوائي أكثر مراعاة للاعتبارات الاجتماعية. وعقب مناقشة المجلس التنفيذي، قال تاو جانغ، نائب المدير العام ورئيس المجلس التنفيذي بالنيابة:”تجدر الإشادة بالسلطات الأردنية لحفاظها على الاستقرار الاقتصادي الكلي، واتباعها سياسة نقدية رشيدة، وحرصها على سلامة النظام المالي. ويواجه الأردن بيئة محفوفة بالتحديات – بما في ذلك النمو الاقتصادي المنخفض، والبطالة المرتفعة، ومستويات الدين العام العالية – مما يؤكد أهمية التحرك العاجل في تنفيذ السياسات والإصلاحات التي تستهدف وضع الدين العام على مسار تنازلي، وإعطاء دفعة للاستثمار والإنتاجية، وتعزيز النمو الاحتوائي”. وذكر النقد الدولي بأنه ينبغي أن تستمر السلطات في العمل على مسار الضبط المالي التدريجي والمطرد، مع توجيه الاهتمام الواجب لاحتياجات الحماية الاجتماعية. وبالرغم من تأخر عدد من الإصلاحات الأساسية في المالية العامة، فإن التعديلات التي أدخلت مؤخرا على قانون ضريبة الدخل تعتبر تطورا مشجعا وستكون عاملا أساسيا لمساعدة الأردن على تأمين إطار أكثر عدالة واستدامة للمالية العامة. وينبغي تنفيذ القانون الجديد بدقة، وكذلك الإجراءات الجارية لتعزيز الإدارة الضريبية والحد من التهرب الضريبي. وتمثل هذه الإصلاحات عاملا بالغ الأهمية في الحفاظ على الاستقرار الاقتصادي الكلي والخارجي، ووضع المالية العامة على ركيزة أكثر استقرارا، والحد من المخاطر التي تهدد القدرة على مواصلة تحمل الدين. يشار إلى أن بعثة صندوق النقد الدولي من المفترض أن تزور الأردن في منتصف الشهر الحالي، والاطلاع على مؤشرات الأداء إذ أنه سيحضر رئيس بعثة جديد يشرف على ما تبقى من عمر البرنامج والتحضير لآخر جديد.